PROPUESTA DE UN MODULO DE REFERENCIA PARA EL DESARROLLO DE UN PROTOCOLO DE ACTUACIÓN EN CASOS DE MALTRATO INFANTIL
Miembros del subgrupo:
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
Ministerio de Sanidad y Consumo
Ministerio de Educación y Ciencia
Ministerio de Interior (Policía Nacional, Guardia Civil)
Fiscalía General del Estado
Comunidad Autónoma de Aragón
Comunidad Autónoma de Andalucía
Comunidad Autónoma de Madrid
FAPMI
Fundación ANAR
Save the Children
Aportaciones:
Comunidad Autónoma de Asturias
Comunidad Autónoma de Murcia
Consejo General del Poder Judicial
1. INTRODUCCIÓN
El Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas incluyó en su último informe al Estado Español la recomendación de la promoción de protocolos de actuación conjunta en casos de maltrato infantil.
En este sentido, los distintos ámbitos y sectores profesionales implicados en la prevención y atención del maltrato infantil, han venido desarrollando con sus lógicas particularidades, protocolos específicos o guías sectoriales de actuación en cada Comunidad Autónoma.
Conscientes de la necesidad de mejorar los mecanismos de coordinación interintitucional en la prevención y atención al maltrato infantil, el Observatorio de Infancia, en su condición de órgano consultivo en temas de infancia en el territorio español y con el fin de garantizar la aplicación en todo el territorio español de los derechos reconocidos en la Convención de los Derechos del Niño, pretende promover el desarrollo un documento marco de propuestas técnicas mínimas para la elaboración de un protocolo de actuación conjunta e integral e interinstitucional frente al maltrato infantil y en el ámbito de cada Comunidad Autónoma.
El Grupo de Trabajo sobre Maltrato Infantil del Observatorio de la Infancia acordó en su reunión de 6 de abril de 2006 constituir un subgrupo de trabajo para elaborar una propuesta de Modulo de Referencia para el desarrollo de un protocolo de actuación en casos de maltrato infantil.
Este protocolo interinstitucional debe ser complementario de los protocolos sectoriales en cada ámbito profesional relacionado con la detección, notificación e intervención en casos de maltrato infantil, que ya se vienen realizando.
2. OBJETIVOS DEL PROTOCOLO DE ACTUACIÓN EN CASOS DE MALTRATO INFANTIL
El objetivo de este protocolo de actuación es mejorar la atención a los menores víctimas de maltrato para reducir la victimización primaria y secundaria que sufren durante la intervención de las instituciones responsables de su protección a través de una actuación coordinada y eficaz de las instituciones competentes que atienda los derechos y necesidades específicas de los niños y niñas.
El protocolo de actuación es de este modo el instrumento básico para garantizar la coordinación interinstitucional en la intervención en casos de maltrato infantil una vez éstos han sido detectados y notificados. Es, por tanto, una herramienta diferente y complementaria a las guías de detección y notificación de casos de maltrato infantil.
El objetivo de este documento es también garantizar unos estándares mínimos en la atención a los niños y niñas víctimas de maltrato infantil, independientemente de su sexo, raza, condición social o ubicación territorial.
Un protocolo de actuación en casos de maltrato infantil debe englobar medidas que garanticen la coordinación de las actuaciones de las instituciones competentes respecto a la atención global a las víctimas de maltrato infantil en las siguientes áreas básicas de intervención social:
1. Detección
2. Notificación
3. Evaluación
4. Intervención y tratamiento
5. Seguimiento
3. MARCO NORMATIVO DE REFERENCIA
La elaboración de un protocolo de actuación en casos de maltrato infantil es una de las medidas esenciales para lograr el cumplimiento de la legislación del Estado Español y de sus diferentes Comunidades Autónomas. En concreto el marco normativo de referencia de este protocolo es:
• La Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas, ratificada por el Estado Español en el año 1990, que en su artículo 19 recoge el derecho del niño o niña a vivir sin sufrir ningún tipo de violencia o maltrato y la obligación de los Estados parte de garantizar este derecho. Contempla, además, como principio básico de las actuaciones de las instituciones competentes el interés superior del niño.
• La Carta Europea de los Derechos del Niño que en su apartado 8.19 establece que “Los Estados miembros…deben otorgar protección especial a los niños y niñas víctimas de tortura, malos tratos por parte de los miembros de su familia…debe asegurarse la continuación de su educación y el tratamiento adecuado para su reinserción social”
• La Constitución española recoge así mismo que los poderes públicos tienen la responsabilidad de la protección integral de niños y niñas.
• El Código Civil incluye la definición de desamparo infantil como “situación que se produce de hecho a causa del incumplimiento o del imposible o inadecuado ejercicio de los deberes de protección establecidos en las leyes de guarda de menores, cuando éstos queden privados de la necesaria asistencia moral o material” especificando también en su artículo 154 las obligaciones inherentes a la patria potestad.
• La LECRIM y la Ley de Protección de Testigos incluyen una serie de medidas de protección de testigos que afectan a la declaración de los menores víctimas de maltrato y medidas de definición de lesiones y delitos de malos tratos.
• La Ley Orgánica 1/96 del 15 de Enero de Protección Jurídica del Menor, de Modificación Parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, recoge el marco de trabajo para las distintas Comunidades Autónomas, que poseen las competencias en temas de protección del menor, a la hora de declarar medidas de protección (riesgo o desamparo) en casos de maltrato infantil.
• Legislación de las Comunidades Autónomas. En cada Comunidad Autónoma se han desarrollado legislaciones específicas, planes de acción, programas marco o incluso protocolos específicos para atender la problemática del maltrato infantil.
4. PRINCIPIOS QUE DEBEN REGULAR LA APLICACIÓN DEL PROTOCOLO DE ACTUACIÓN
1. El protocolo de actuación es el instrumento básico para garantizar la coordinación interinstitucional en la intervención en casos de maltrato infantil. Para lograr dicha coordinación, se ha de implicar a las instituciones responsables de los cinco ámbitos relacionados con la infancia y adolescencia: educativo, sanitario, policial, social y judicial, nombrando explícitamente en el protocolo un referente institucional por ámbito, que firme el documento con poder decisorio.
2. El criterio que debe presidir las actuaciones incluidas en el protocolo es el interés superior del niño y niña.
3. Las medidas contempladas en el protocolo deben ser coherentes con los principios de actuación de cada ámbito implicado pueda desarrollar en el ámbito de sus competencias.
4. El protocolo debe garantizar el cumplimiento de las garantías procesales de la víctima y el acusado y las garantías de prueba.
5. El protocolo debe fomentar la igualdad y la equidad en la atención a los niños y niñas víctimas de maltrato infantil, independientemente de sexo, nacionalidad, raza o ubicación territorial.
6. El protocolo debe venir enmarcado en un programa más amplio de atención al maltrato infantil.
5. MARCO TEORICO
Este protocolo parte de la definición de maltrato infantil dada por el Observatorio de Infancia:
“Acción, omisión o trato negligente, no accidental, que priva al niño o la niña de sus derechos y su bienestar, que amenaza o interfiere su ordenado desarrollo físico, psíquico o social y cuyos autores pueden ser personas, instituciones o la propia sociedad”.
Reconociendo la complejidad y multiplicidad de tipologías de maltrato, es importante distinguir cara a la protocolización de la intervención que este maltrato puede darse en un contexto intra familiar, que coloque al menor en una situación de desprotección que obligue a las instituciones a intervenir o darse en un contexto extra familiar en el que son los padres y/o tutores legales los que tienen la obligación de garantizar la protección del menor con las medidas que estimen oportunas,
El procedimiento de actuación que se debe seguir en los casos de maltrato es diferente en función de ser un caso de maltrato intra familiar que conlleve una situación de desprotección o ser un caso de maltrato extra familiar en una situación de protección del menor. En este segundo caso, son los padres y/o tutores legales los que tienen la responsabilidad de dar los pasos que se explican en el protocolo. Sólo en los casos de desprotección son las instituciones responsables de protección a la infancia los responsables de las medidas de protección de ese menor.
En consecuencia, para los casos de maltrato intra familiar y partiendo de los mecanismos de identificación y notificación establecidos en cada ámbito, a efectos de la protección del menor se puede notificar una sospecha1 y/o evidencia2 de diferentes malos tratos:
• Maltrato leve o moderado: La situación no es urgente ya que existen indicadores físicos, psicológicos y/o sociales de maltrato que se pueden abordar educativamente en el entorno sociofamiliar del menor. De este modo, el menor permanece en la familia y se realiza una intervención educativa desde los servicios sociales municipales.
• Maltrato grave: La situación es urgente. Existencia de indicadores físicos, psicológicos y/o sociales de maltrato que ponen en peligro la integridad y bienestar del menor. Los criterios que definen la gravedad del maltrato son: frecuencia e intensidad de los indicadores y grado de vulnerabilidad del niño. Para valorar la vulnerabilidad del niño hay que evaluar los siguientes factores: cronicidad y frecuencia del maltrato, acceso del perpetrador al niño, características y condiciones en las que está el niño o niña, la relación entre el agresor y el niño o niña, las características de los padres o cuidadores principales y las características del entorno familiar del niño o niña y si se solicitó alguna vez ayuda, a quién fue, cuándo y cómo se resolvió.
Además, para discriminar la urgencia en la intervención se ha de tener en cuenta dos parámetros:
– Determinar la gravedad teniendo en cuenta el tipo de lesión y el nivel de vulnerabilidad del menor
– Determinar la probabilidad de que el maltrato vuelva a repetirse teniendo en cuenta la cronicidad y frecuencia, al accesibilidad del perpetrador al niño, las características comportamentales del menor, el tipo de relación del cuidador principal con el niño, las características de los padres y del entorno familiar..
Esta clasificación y las consecuencias que tiene sobre la atención a los menores determina dos circuitos claramente diferenciados en cuanto a recorrido institucional para su atención e intervención social:
– Via o procedimiento ordinario, ante situaciones de riesgo de maltrato leve o moderado. La Notificación esta orientada hacia los servicios sociales municipales, donde se valora cada caso y se toman las medidas de apoyo al menor y a la unidad familiar oportunas.
– Via o procedimiento de urgencia, donde se requiere atención especializada que debe ser prestada por la Entidad Pública de Protección de menores de la Comunidad Autónoma, se valora el desamparo y se tomas las medidas de protección previstas por la Ley 1/96.
Estos dos procedimientos están presentes en todas las Comunidades Autónomas y son descritos con mayor precisión en el apartado de notificación.
Por último, conviene indicar que desde un punto descriptivo y práctico hay una abundante literatura académica a la hora de clasificar los casos de maltrato que habitualmente se presentan, teniendo en cuenta que estas categorías son un acuerdo arbitrario que depende del momento y de la cultura y
1 · Sospecha de maltrato Aquellos casos en los que existen indicadores físicos, psicológicos y/o sociales tanto de maltrato leve como de maltrato grave basados en la manifestación de terceros pero sin datos contrastados o que existen dudas sobre los indicadores presentes en la historia del niño .
2 · Evidencia de maltrato Los criterios para la evidencia del maltrato son las lesiones físicas y/o psicológicas o la revelación del propio niño o niña, debidamente contrastada o la comunicación de un familiar o profesional en base a los indicadores que se adjuntan en el anexo .
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que no son excluyentes. En este sentido, es necesario recordar que tanto internacionalmente como en anteriores trabajos del Observatorio de la Infancia (Propuesta de Hojas de Detección y Notificación) se aceptan cuatro categorías básicas con el fin de facilitar la notificación y comunicación entre profesionales. Estas categorías son maltrato físico, maltrato emocional, negligencia y abuso sexual. En el ámbito profesional donde tiene lugar la investigación del maltrato infantil estas cuatro categorías básicas se han multiplicado en función de los matices y complejidad de las situaciones planteadas (Vease modulo de maltrato infantil en el SIUSS)
6. MODELO DE REFERENCIA PARA EL PROTOCOLO DE ACTUACIÓN EN CASOS DE MALTRATO INFANTIL
6.A. MEDIDAS GENERALES
El protocolo que se pueda establecer en cada Comunidad Autonoma, para que sea viable, debe ser firmado y asumido por las instituciones implicadas de cada ámbito (educativo, sanitario, social, policial y judicial) y la entidad competente en materia de protección de menores de cada Comunidad Autónoma, así como implicar a la sociedad civil y dentro de ésta, especialmente a aquellas ONGS o Asociaciones cuya acción se encuadra en éste ámbito de trabajo.
Los organismos implicados se comprometerían a lo siguiente:
I. Cumplir las medidas estipuladas en el siguiente protocolo.
II. Dar difusión del protocolo y formación a los profesionales de su área sobre el mismo, incluyéndolo en sus planes de acción, en las normas de procedimiento de los servicios. Se dará formación a todos los profesionales del servicio sobre el mismo, garantizando que cualquier profesional que se incorpore a la atención dentro del servicio recibirá dicha formación. La formación quedará a cargo del servicio de cada Comunidad Autónoma encargado del desarrollo e implementación de los protocolos sectoriales de actuación.
III. Dar difusión del protocolo a la población general, a través de campañas informativas de prevención y sensibilización sobre maltrato infantil. Se constituirá en caso de no existir una línea telefónica, y un acceso a una web en las cuales los ciudadanos puedan comunicar cualquier sospecha de maltrato infantil. Esta difusión quedará a cargo del servicio de cada Comunidad Autónoma encargado del desarrollo e implementación de los protocolos sectoriales de actuación.
IV. Dotar de los recursos suficientes y necesarios para constituir los circuitos de actuación autonómicos y locales, que puedan garantizar la evaluación, tratamiento y el seguimiento de los casos.
V. Establecer los tiempos para la toma de decisiones de cada paso estipulado en el proceso.
VI. En el protocolo se deben diferenciar el nivel de detección y notificación del nivel de evaluación e intervención. En el primero, se debe garantizar la formación de todos los profesionales para asumir la detección y notificación de los casos, en el segundo han de ser profesionales especializados los que trabajen con los niños y niñas.
VII. El protocolo debe contemplar, entre otras, las necesidades especiales de niños y niñas con discapacidad física, psicológica, sensorial o social, niños y niñas hijos e hijas de progenitores víctimas de violencia doméstica y/o de género posibilitando la formación específica de los profesionales que realicen la evaluación y el tratamiento terapéutico específico.
VIII. Se debe reforzar y difundir las líneas telefónicas de ayuda para los niños y niñas y los ciudadanos en general. Estas líneas deben adaptarse a las características de los menores, y estar disponibles a los mismos para garantizar su escucha.
IX. Incorporar y utilizar las hojas de notificación y detección de maltrato infantil como uno de sus instrumentos básicos para su aplicación. Estas hojas de notificación no sustituyen, sino que complementan, los procedimientos ya establecidos (partes de lesiones, diligencias policiales etc.). En la implementación de cada hoja de notificación ha de contarse con el consenso de las entidades implicadas (que también ha de lograrse evidentemente en el diseño y desarrollo de los protocolos de actuación), asi como incluir sus logotipos y denominaciones.
X. Crear espacios suficientes y adecuados para atender a los niños y niñas en todos los ámbitos, incluido el policial y el judicial. 7
XI. Proporcionar a la entidad responsable de protección infantil los datos disponibles sobre los casos de maltrato infantil desde todas las instancias, a través de la copia de la hoja de notificación, para constituir el registro estadístico de casos de maltrato infantil (RUMI) en cada Comunidad Autónoma. Este registro recogerá las estadísticas correspondientes a los casos de maltrato intra familiar o situaciones de desprotección.
XII. Garantizar la creación y/o dotación de recursos humanos y materiales a los equipos especializados que trabajan con los niños y niñas: clínica médico forense, servicios de protección de menores, centros educativos con sus correspondientes servicios especializados, servicios especializados de atención a la mujer y a los menores del Cuerpo Nacional de Policía (S.A.F., G.R.U.M.E.), profesionales con conocimientos adecuados de la guardia civil (E.M.U.M.E.), Cuerpos de Policía Autonómica y Cuerpos de la Policía Local, equipos de salud mental infanto juvenil y equipos especializados en los hospitales de referencia, de forma que las intervenciones con los niños y niñas en el marco del protocolo se lleven a cabo siempre por profesionales adecuadamente formados.
XIII. Garantizar el apoyo e intervención terapéutica coordinada entre los profesionales a todas las víctimas de maltrato infantil, sean o no objeto de una medida de apoyo, prevención o protección y con su entorno familiar, creando en caso necesario una unidad de evaluación y tratamiento de víctimas y agresores.
XIV. Constituir una comisión interintitucional de evaluación y seguimiento del cumplimiento de las medidas adoptadas en el protocolo. En esta comisión deben participar al menos un representante de cada institución responsable de la atención especializada a la infancia, con poder decisorio. El defensor del menor en aquellas comunidades autónomas donde existe o el defensor del pueblo como entidad externa que dentro de sus competencias puede ser el referente para posibles quejas de los ciudadanos al respecto.
XV. Cada comisión de evaluación y seguimiento del cumplimiento del protocolo realizará un informe anual al Observatorio de Infancia.
6.B. PAUTAS DE INTERVENCIÓN ANTE LOS CASOS DE MALTRATO INFANTIL
DETECCIÓN Y NOTIFICACIÓN3
Detectar significa “reconocer o identificar la existencia de una posible situación de maltrato infantil”. Aunque detección y notificación son dos conceptos indisolubles, la detección es la primera condición para poder intervenir en estos casos y posibilitar la ayuda a la familia y al niño que sufran estos problemas. La detección debe ser lo más precoz posible y tiene que incluir aquellas situaciones donde existe maltrato y también aquellas situaciones de riesgo en las que pueda llegar a producirse.
Las fuentes de detección son dos:
– Población en general
– Profesionales que están en contacto con el menor: servicios sociales comunitarios o municipales, educadores, personal sanitario, policías, monitores de tiempo libre, etc.
Para facilitar la comunicación y/o denuncia de los ciudadanos, deben promoverse líneas de ayuda telefónica o web donde se recaben los datos sobre el caso cuando el informante no ha procedido a su notificación previa, y se remita esta información a los organismos oportunos (Servicios Sociales, Servio de Protección a la Infancia, Fiscalia o Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado).
Según lo establecido en el artículo 13 de la LO 1/1/1996 “Toda persona o autoridad, y especialmente aquellos que por su profesión o función, detecten una situación de riesgo o posible desamparo de un menor, lo comunicarán a la autoridad o sus agentes más próximos, sin perjuicio de prestarle el auxilio inmediato que precise”. Así mismo, el artículo 263 de la LECrim establece que “los que por razón de sus cargos, profesiones u oficios tuvieren noticia de algún delito público, estarán obligados a denunciarlo inmediatamente al Ministerio Fiscal, al Tribunal Competente, al Juez de instrucción y, en su defecto, al municipal o al funcionario de policía más próximo al sitio, si se tratare de un delito fragrante”. Con carácter general el art. 259 de la LECrim establece la obligación de denunciar al que presenciare la perpetración de cualquier delito público”.
Notificar es transmitir o trasladar información sobre el supuesto caso de riesgo o maltrato infantil, su familia y sobre el propio informante. Es una condición necesaria para posibilitar la intervención y una obligación legal y profesional.
La notificación se realiza a través de una hoja de notificación específica para cada uno de los ámbitos de aplicación. En el año 2001 el Observatorio de la Infancia publico modelos de “Hojas de Notificación de riesgo y maltrato infantil” desde los ámbitos de servicios sociales, sanidad, educación y policía, y en la actualidad la mayoría de las Comunidades Autónomas tienen en funcionamiento “Hojas de notificación” de características similares.
3 El procedimiento reflejado en el apartado de detección y notificación, en los casos de maltrato intra familiar o situación de riesgo o desamparo del menor los profesionales de los distintos ámbitos actuarán de acuerdo con lo establecido en las guías de detección y notificación del maltrato infantil en los distintos ámbitos de la Comunidad Autónoma, caso de existir las mismas, sin perjuicio del deber de denunciar ante la autoridad judicial o el Ministerio Fiscal los hechos, si el maltrato detectado pudiera ser constitutivo de delito.
Esta notificación puede ir acompañada o precedida de otros cauces de información cuando se estime oportuno (teléfono, fax, etc). El uso de hojas de notificación promueve la coordinación interinstitucional, loa recogida sistemática de la información y aumenta la eficacia en la toma de decisiones.
Las hojas de notificación deben dirigirse a:
1. Una copia para el expediente del menor del ámbito especifico del que se trate.
2. Otra para la intervención (dirigida a los servicios sociales municipales en el procedimiento de actuación ordinario y a la entidad competente en materia de protección de menores en el procedimiento de actuación urgente.
3. Otra para el centro de registro de datos de maltrato infantil de la Comunidad Autónoma.
Proceso ordinario de notificación: Cualquiera que sea la vía de detección: población en general, ámbito educativo, sanitario, policía… debe poner en conocimiento de los Servicios Sociales Municipales la información de que se dispone sobre el caso. En el ámbito de las Comunidades Autónomas existen hojas de notificación “ad hoc” con este objetivo. Los profesionales de los servicios sociales están capacitados para valorar inicialmente estos casos y decidir si la intervención se realizara desde atención primaria o deberá ser derivado el caso al Servicio Especializado de Menores.
Proceso de notificación urgente: Cuando existe la sospecha o certeza razonable de que la salud y/o seguridad básica del menor se encuentran o pudieran encontrarse seria y directamente amenazada y no hay figura familiar o de apego que pueda hacerse cargo del menor, se considerara una situación URGENTE. En estos casos y desde cualquier ámbito donde se lleve a cabo la detección se realizara la notificación directamente al servicio Especializado de Menores.
Particularidades por ámbitos:
o En el ámbito educativo se debe realizar una labor de apoyo y seguimiento a la familia desde el ámbito educativo, y en los casos en que esta labor se vea insuficiente y/o cualquier profesor, incluidos los profesores en prácticas, que tenga sospecha y/o evidencia de un caso de maltrato infantil éste deberá comunicarlo al equipo directivo y al equipo de orientación.